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礦業經濟的持續走低，不僅影響到與礦相關行業的發展，而且，曾經因礦產資源而興起的眾多資源型城市也面臨著生存的壓力。
眾多資源型城市作為我國老工業的基地，雖得到國家的政策支持，但是受到地理位置偏僻、大型企業多、歷史包袱重等多種原因的制約，在轉型發展中仍面臨諸多困難和問題。
歸根結底，資源型城市在轉型發展過程中面臨的主要矛盾是體制機制尚未理順。因此，推動資源型城市轉型應當按照全面深化改革的總體要求，通過改革體制、機制理順深層次利益關系，激發城市的創新發展、自主發展活力。同時，在發展過程中也應當協調好資源配置、民生問題、生態環境、公共服務等之間的關系。
遼寧省撫順市是一個有著百年煤炭開采歷史的資源型城市，近年來，在城市轉型發展的過程中，該市走出了一條頗具特點的道路，其它資源型城市可資借鑒。
這是個因煤而興，曾被譽為中國“煤都”，為共和國經濟發展做出巨大貢獻同時也付出巨大犧牲的城市；
這是個因煤而困，高度依賴的煤炭資源日漸枯竭，地質災害嚴重，經濟發展和轉型緩慢的城市；
這是個因勢而為，正抓住新一輪振興東北戰略機遇，爭創資源型城市可持續發展試驗區和為資源型城市轉型提供示范的城市。
這個城市就是撫順，一個有著一百多年煤炭開采歷史，國家老工業基地和煤炭資源枯竭雙重因素疊加的城市。
百年“煤都”正蛻變
2009年3月，撫順被國務院確定為第二批資源枯竭城市；2013年，又被確定為資源衰退型轉型城市。這兩個國家級“名號”，對撫順來說，既是“福音”又是危機，既是壓力又是動力。
先有礦后有城，因煤而建、因煤而興，而又因煤而困。撫順跟其他礦業城市一樣，從建城之日起就注定了其未來的多舛命運。而煤在城下、城在煤上、礦城合一的“先天性不足”，又使撫順始終無法擺脫“資源魔咒”的折磨。
一百多年持續的超強度煤炭開發，讓撫順這座城市滿目瘡痍、傷痕累累，地表在塌陷，房屋和基礎設施在毀壞，連片的棚戶區因塌陷而不得不停產的企業不斷出現。

更重要的是，在全國經濟進入新常態的大環境下，“以煤為主”的撫順經濟隨著煤炭經濟的整體下滑而出現斷崖。2014年，采掘業（以煤炭開采為主）占撫順經濟總量的比重已經降到了前所未有的最低點3.2%。
“主動適應經濟發展新常態，緊緊抓住資源枯竭城市轉型和新一輪振興東北戰略機遇，全力以赴促轉型、調結構、穩增長、保發展、惠民生，為資源枯竭城市轉型趟出一條新路，提供好的示范！”撫順市委、市政府拿出壯士斷腕的勇氣和智慧，向資源枯竭宣戰，向轉型升級進軍。
成也煤炭，敗也煤炭。撫順之所以淪落到現在的困難境地，關鍵就在于“一煤獨大”，患上了煤炭依賴綜合癥。如果繼續依賴煤炭，在傳統經濟模式和產業結構里打轉轉，只能是死路一條，必須尋找和培育新的經濟增長。撫順市委、市政府充分認識到了這一點。
他們從促進產業結構優化發展入手，加大傳統產業升級改造，不斷培育接續產業，以增量調結構，以創新促升級。在工業結構優化升級方面，全市開工億元以上重點項目195個，完成投資350億元，研發投入增長21%，新增國家級高新技術企業9家，完成高新技術產品增加值208億元、增長10%。全市重點工業產業集群實現銷售收入1910億元、增長16.7%，隆基電磁等4戶企業分別引進海外先進技術，新鋼鐵、紅透山銅礦等企業信息化和工業化融合工作走在全省前列。
同時，大力發展服務業，以電子商務為代表的現代服務業取得了新進展。沈撫新城電子商務中心正式啟動，引進企業50余家，“智慧電商谷”文化電商產業園、同城物聯大廈、東北網貿港相繼建成，全市電力商務交易額增長40%。新撫中央商務區主營業務收入進入全省10強，新賓滿族文化旅游休閑集聚區晉升為省級現代服務業集聚區。
撫順市還大力推進產城一體協調發展。沈撫新城產業區開工項目180個，完成投資328億元，新增產值超億元工業企業30家，成為了國家新型工業化產業示范基地；太平洋工業城累計進駐企業80家，一批項目已具備生產條件；石化新城化工及精細化工產業基地進駐企業突破100家、建成投產62家，引進世界500強霍尼韋爾催化劑、營口港物流等超億元項目9個。
與此同時，該市積極爭創資源型城市可持續發展試驗區。他們編制了《撫順市建設國家資源型城市可持續發展示范區頂層設計及系統發展規劃》和“國家資源型城市轉型暨可持續發展試驗區”專項課題。目前，示范區起步區控制性詳細規劃、采沉影響區基礎設施專項規劃已經完成，示范區起步區1.5平方千米范圍內的用地及建筑權屬普查工作已完成。同時，初步形成了項目用地拆遷補償方案。示范區內生態運動廊道、規劃展示館、“東北記憶”工業文明主體廣場、中國北方越野車運動公園4個項目的規劃已完成。其中，生態運動廊道項目施工圖設計已完成。
該市把地質災害治理作為重中之重，擬報國務院的《關于加快解決遼寧省撫順市礦山地質災害綜合治理有關問題的報告》及《撫順市礦山地質災害綜合治理方案》已經報送國土資源部，地質災害治理專項申報工作正在推進中。截至目前，國家已累計支持該市地質災害治理資金6.2億元，開展了西露天礦南北幫滑坡監測和采沉區地面沉陷監測工作，搬遷采沉區居民4700多戶，對采沉區部分道路進行了恢復改造，對海新河進行了整治。
“2014年，我市地區生產總值1276.6億元、同比增長5.8%，規模以上工業總產值2776.7億元、同比增長3%，公共財政預算收入134.2億元、同比增長0.03%，萬元生產總值能耗同比下降2.64%，化學需氧量排放量同比下降3.17%，二氧化硫排放量同比下降3.09%。”撫順市發改委一位官員在接受中國礦業報記者采訪時表示，撫順市這兩年在轉型方面取得了長遠發展，在國家相關部門組織的以經濟、民生、生態等為主要指標，對全國67個資源枯竭型城市轉型績效考核中，位居第11位。
負重轉型困難多
撫順作為國家老工業基地和煤炭資源枯竭雙重因素疊加的城市，雖然在國家的大力支持下轉型發展取得了明顯成效，但因區域偏僻、大型企業多、歷史包袱重等多種原因的制約，在轉型發展過程中還面臨諸多困難和問題。
當前困擾撫順最突出的問題是經濟總量不足，產業結構不盡合理。2014年，撫順市地區生產總值1378億元，這樣的經濟總量要承載一個總人口230萬人、城市人口140萬元的地區稍顯不足。而受經濟持續下行的影響，加之老工業基地產業結構較為單一，地方財政增長十分有限。2014年全市公共財政預算收入134.2億元，同比僅增長0.03%，為分稅制以來財政收入增幅的最低點。而產業結構不合理的弊端也愈加突出。據統計，2014年，三次產業比重為7.0∶59.3∶33.7，工業內部石化、冶金、裝備制造業分別占規模以上工業總產值的28.8%、20.4%和22.%。
“作為老工業基地，第二產業在國民經濟中的比重一直較高，雖然這說明工業經濟基礎較好，但是由于第三產業發展不充分，在一定程度上弱化了經濟發展活力。”撫順市發改委一位官員表示。
而與捉襟見肘的財政收入形成鮮明對比的是，養老保險缺口巨大，這成為了影響撫順市社會穩定的重大隱患。作為老工業基地的撫順，歷史上形成了國有企業集中、離退休人員多等問題，養老保險收支矛盾突出。2013年企業養老保險基金總收入52.6億元，總支出卻高達72.3億元，收支相抵后當年缺口19.7億元。加上2012年及以前的累計缺口57.1億元，累計資金缺口76.8億元。到2014年，預計養老保險資金累計缺口將會達到107.8億元，這對一個全年公共財政預算收入才134.2億元的撫順來說，顯然不堪重負。
而國有老企業改革歷史遺留的問題也很突出。截至2013年底，撫順市共完成國企改制653戶，占因改制企業的86.3%。由于老工業基地歷史包袱重、企業改制資產不足以安置職工等因素影響，目前仍有一些問題和矛盾難以破解。
“當前改制國企普遍存在的問題是破產企業統籌外預留費用嚴重不足，政策性破產企業社會職能移交未到位、后續資金缺口較大，廠辦大集體遺留問題較多等。”撫順市發改委上述官員介紹，據對57戶破產企業調查，按照生命余年測算，統籌外費用需要4.5億元，缺口2.3億元。廠辦大集體513戶，職工總數193891人，絕大多數企業處于無資產、無生產經營活動、無主辦國有企業的“三無”狀態，企業賬面資產6.96億元，資產負債率659%，實際資產可變現不足5%。
撫順市基礎設施維修和地質災害治理資金同樣也面臨嚴重不足問題。據了解，撫順市因采煤塌陷導致地表變形，道路受損，道路、橋梁完好率較低，煤氣、自來水、排水等地下管網超期服役和漏失嚴重，路燈電纜老化，而目前依據撫順的財力狀況根本無法彌補如此龐大的資金缺口。至于開采煤炭所引發的地面沉陷、地裂縫、崩塌、滑坡、礦震等地質災害，導致的土地占壓、耕地毀損、地貌景觀破壞、地表水污染、空氣污染等地質環境問題也十分突出，治理任務艱巨。據統計，目前，撫順礦山地質災害涉及城區面積57.8平方千米，占城市建成區面積的42.5%，直接影響450多家企事業單位和10余萬人的生產生活問題。
以制度創新謀突破
資源型城市在轉型發展中面臨的主要矛盾，歸根結底是體制機制尚未理順造成的。推動資源型城市可持續發展，必須按照全面深化改革的總體要求，通過體制機制改革著力理順深層次利益關系，通過綜合性的制度創新激發資源型城市的自主發展、創新發展的內在活力，努力培育支撐可持續發展的核心能力。2015年5月，國務院發展研究中心《撫順建設資源型城市可持續發展轉型創新試驗區研究》課題組認為。
“從根本上看，資源型城市可持續發展，是一個在市場經濟條件下擺脫對單一自然資源依賴，實現從單一的工業城市向綜合性現代城市、從生產主導型城市向消費主導型城市、從城市二元結構向包容性城市的根本轉變。”該課題組認為，在這一過程中，必須要具備依靠市場優化資源配置的能力、公共服務和保障民生的能力、生態環境治理的制度設計和執行能力這三個方面的核心能力來協調推進經濟發展、社會建設和環境保護。
要推動資源型城市形成可持續發展的核心能力，必須協調推進財稅、土地、金融、產業、資源、環境等一系列的體制機制改革創新。該課題組提出的設立轉型創新試驗區、統籌推進資源型城市綜合性制度創新得到了撫順市委、市政府的認同。
“撫順經濟社會發展中面臨的諸多困難和問題，歸根結底是體制機制問題。”撫順市發改委一位官員告訴中國礦業報記者，目前，撫順市已編制了《撫順市建設國家資源型城市可持續發展示范區頂層設計及系統發展規劃》和“國家資源型城市轉型暨可持續發展試驗區”專項課題，同時還編制了《遼寧（撫順）資源型城市可持續發展轉型創新試驗區總體方案（2015-2020）》，并上報省直屬有關部門。此外，該市還懇請國家相關部門和省直部門盡快批準將撫順市列為資源枯竭城市可持續發展創新試驗區，探索資源型城市可持續發展新途徑。
而撫順采煤引發的地質災害綜合治理，以及受地質災害影響而需搬遷改造的任務十分繁重。撫順市建議將其列為全國采煤塌陷區綜合治理示范區，在搬遷用地指標、項目核準等方面給予必要的政策和資金支持。
“從長遠看，撫順市的這些問題僅靠資金支持是遠遠不夠的。但就眼下在制度創新還未突破之時，必要的資金支持還是離不了的。”撫順市發改委一位官員對中國礦業報記者說，撫順市2008年被國家確定為第二批資源枯竭型城市，中央財政通過轉移支付給予了4年的政策支持。2012年國家發改委通過轉型績效考核，決定延長支持5年，到2016年結束。7年來，國家共下達資源枯竭城市支持資金30.61億元，其中財力轉移支付資金29.83億元，接續產業發展等專項資金0.78億元。資金重點用于社會保障及民生、保障性安居工程和城市公共基礎設施維修維護等方面，促進了撫順城市轉型和經濟社會協調和諧發展。
“但由于資源枯竭帶來的錯綜復雜問題是長期歷史遺留下來的，很難在短期內消化。”該官員建議，國家繼續延長對資源枯竭城市的原有支持政策，繼續延長對資源枯竭城市轉移支付政策的執行期限至2020年，確保資源枯竭城市的民生需求和社會穩定。

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關于遼寧省撫順市資源型城市轉型工作的調查

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